宅基地三权分置唤醒“沉睡”资源 释放发展活力

今年的中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。这是中央首次在正式文件中提出宅基地“三权分置”，不仅为新时期宅基地制度顶层设计奠定了基础，也为城乡资源更充分配置、实现融合发展创造了条件。

当前，宅基地制度改革仍是我国农地制度改革中的“短板”。农村地区农宅资产闲置、农地资源浪费等现象比较严重，盘活这些“沉睡”的资源，既能赋予农民更多财产权利，又为农村发展增添了新动能。宅基地“三权分置”如何稳妥推进？如何确保农民的合法利益不受损？两会代表委员有话说。宅基地制度是我国农村社会的一项重要基础性制度，承载着稳定社会、安定农民的特殊功能。承包地“三权分置”是新的历史条件下，农村土地制度改革的又一重大制度创新。继承包地之后，我国探索农村宅基地“三权分置”，必将对进一步深化宅基地改革，盘活农村土地资源要素，增加农民财产性收入起到积极的推动作用。那么，宅基地制度作为当前农村土地制度改革中最为敏感也最为复杂的领域，改革将如何推进？如何保障农民的利益？要注意哪些基本原则？在今年全国两会上，许多代表委员就此提出了意见和建议。

1宅基地现状：违法用地、无序建房与闲置并存

宅基地一般是指集体所有的、福利分配给农户盖房使用的建设用地。改革开放以后，国家开始加强宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有、两权分离；主体特定、福利分配；一户一宅、面积法定；限制转让、禁止抵押”为主要特征的宅基地管理制度。

经过多年的发展，宅基地制度已逐步演变形成一整套具有中国特色的制度体系，保障了农民“居者有其屋”，对于农村社会稳定起到了重要作用。然而，随着城镇边界拓展与农村人口大量向外转移，宅基地管理中出现了一些问题。

“首先是闲置浪费现象严重。”全国人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省农科院副院长赵皖平指出，当前农村“建新不拆旧”现象大量存在，违法用地与大量农村宅基地半闲置或闲置浪费现象并存。虽然我国出台了鼓励农民将其闲置宅基地退还给集体的相关政策，但因政策普及率不高以及其他因素影响，多数农民处于观望状态，使得闲置宅基地成了农村“沉睡”的资产。

“另外，随着农村经济快速发展，广大农民改善居住条件的积极性日益高涨，农村出现了‘建房热’，其中存在占用基本农田建房、一户多宅和超面积建房等现象，追着公路建房、追着‘风水’建房等无序建房问题仍比较突出。”全国政协委员、湖北省武汉市政协副主席梁鸣告诉记者。

之所以出现这些问题，梁鸣认为，一是宅基地的管理制度不完备。在现行的宅基地管理制度下，虽减轻了农民负担，促进了农村繁荣稳定。但随着时代的发展，出现了农民进城务工不能迁户、城市居民到农村租房养老等新情况，“有钱多建、没钱少建”等现象比较普遍。农民进城购买商品房后，原宅基地大量闲置，“老人守房”现象普遍存在。对这些新情况、新问题，我们尚缺乏针对性的管理制度。

二是政府对村庄农宅的建设缺乏有效指导。住房和城乡建设部2013年出台《村庄整治规划编制办法》，但没有对村庄新建住宅必须进行前期规划作硬性规定。国土资源部2017年下发《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，目前尚处于起步探索阶段，宅基地办证等工作尚未展开。农村基层组织对宅基地登记确权工作缺乏热情，地方政府难以拿出有效的配套政策与激励措施。

此外，赵皖平也指出，基层管理力量薄弱，很难对辖区内的国土资源实施有效监管；现行的宅基地审批和民宅建设审批手续繁杂，难操作；违法用地问题处理一罚了之、以罚代拆的现象时有发生；对农民非法占用土地建住宅必须予以拆除的规定，执行起来很难等，都是造成现在农村宅基地管理难题的重要因素。

2如何监管：既要规范管理，也要严格执法

“农村宅基地管理是关系到农民切身利益、农村社会稳定和新农村建设的大事。因此，统筹管理好农村宅基地，对于改善农民生活、促进农村经济发展具有十分重要的意义。”赵皖平说。

梁鸣认为，推进宅基地管理制度改革，首先要做好立法和法规修订工作。要综合考虑城镇化进程不断加快和土地集约经营、规模化流转带来的新情况、新问题，修订《土地管理法》《村民委员会自治法》，出台新的《农村宅基地管理办法》，切实加强对农村宅基地的管理。

其次，要加快明晰宅基地权属。梁鸣提出，建议结合第三轮土地普查，实施宅基地普查，摸清用地底数和农民现有宅基地状况，做好使用权登记、发证工作，建立数据库，依托大数据实行系统化的信息管理。在此基础上，进一步明确农村集体所有制的内部结构、集体成员的身份、集体土地的权能、集体土地用益物权的权限等，做到权属明晰、管理规范。

另外，要推进村庄宅基地规划编制工作。梁鸣建议，加强对新农村规划编制的指导，由县级国土部门对辖区内各村庄的宅基地用地规模、布局、标准和发展进行合理规划，并对规划情况进行公示。严格规划执行力度，在规划未出台和建房审批手续未完成前，暂停新建、重建、改建和扩建住宅工作。

“还要注重对农民的宣传教育，并加强管理队伍建设，强化宅基地监管。”赵皖平建议，有关管理部门要面向农村干部、村民，多种渠道、多种形式地进行土地法律法规政策培训，加大宣传力度，做到家喻户晓。同时，加强管理队伍建设，充实专业人员，配备必要的执法装备，保证正常的工作经费，提高执法水平，杜绝“以罚代法”“以罚代批”行为的发生。土地、规划部门要定期对农村规划实施情况进行监督和检查，发现问题应及时解决，以保障镇村规划的实施及法律效力。建立健全各项用地审批制度，实行跟踪管理，加强监督。

3怎么利用：坚守底线，不越红线，盘活资源

“去年的中央经济工作会议、中央农村工作会议，还有今年的一号文件都提出城乡融合发展，就是要改变农村有资源、缺要素的现状，盘活农村各种闲置的资源、土地。”全国政协委员、北京市农林科学院院长李成贵说，农村闲置资源中很大一块是宅基地，这是一种巨大的浪费。

随着乡村振兴战略的实施和农村改革的不断深入，农村的资产规模已经不小，农民手头的资产不断增值。全国人大代表、浙江省台州市路桥区方林村党委书记方中华给记者提供了一组数据：以台州为例，2017年台州村集体资产总额达到413.7亿元，农民家庭固定资产规模总额预计超万亿元以上（不包括土地经营权收益）。但是，农村产权还未全面激活，农村的资产还都处于“沉睡”状态，难以转变为农民实实在在的收入。

据了解，自2015年以来，国家安排33个县作为农村土地制度改革试点，在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中华建议，应加快试点，进一步拓宽试点范围和领域，将各地试点的成功经验上升为制度推广落地。还要实现“权跟人走”，农村的土地承包经营权、农村集体产权、农民房屋和宅基地使用权等，要跟着农民走，在保障农民基本生活的前提下，创设和推广更多的农民财产权利抵押贷款方式和经营权流转方式，真正让“权跟人走”成为现实。

“可以结合发展乡村旅游，盘活闲置宅基地。”赵皖平建议，鼓励农民将宅基地退还给农村集体经济组织，通过盘活利用空闲宅基地，促进乡村旅游发展，增加农民收入。支持农村集体经济组织、新型农业经营主体、农户合理利用空闲宅基地，兴办采摘园、农家乐、民宿、乡村酒店、农村电商服务网点等，配套开发“山水人家”“欢乐粮田”等形式多样的乡村旅游产品，打造具有特色的乡村旅游目的地和乡村旅游品牌，延伸消费链、产业链、价值链，为拥有闲置宅基地的农户合理增收。

全国人大代表、浙江省绍兴市柯桥区漓渚镇棠棣村党总支书记刘建明建议，要探索农房“三权分置”。合理划分农房所占土地、地上建筑物产权、农房经营收益权益归属界限，并正确处理好农村土地集体所有、地上建筑农户个人所有、经营收益经营者所有三者之间的关系，探索农村集体组织以出租、合作、合资等方式，引入工商资本，盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。

李成贵提出，在一些城市近郊区位比较好的地方，有些农民把闲置的住房集中起来成立住房合作社，与企业合作开发搞乡村旅游、农村养老等项目。在偏远一点的地区，要做好宅基地整治，把宅基地整理利用和新型农村社区建设结合起来。“现在有些村庄没有什么人了，而且以后‘空心化’情况可能会更严重，应该将这些地区的村庄合并起来，推进新型社区建设。多出来的宅基地进行复垦，腾出用地指标。现在这方面有很大的政策突破，指标可以跨省交易。这样贫困地区整理出来的宅基地就可以通过市场化渠道实现更好的配置。”

李成贵提醒说：“中央明确指出，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。这是红线，坚决不能碰。”