农地改革:指标跨省域调剂 要防止炒宅基地

土地承包再延30年，探索宅基地“三权分置”，指标跨省域调剂

　　农地制度改革看点多（经济热点·打开改革大礼包②）

探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革、建立新增耕地等指标跨省域调剂机制……今年《政府工作报告》提出的全面深化农村改革内容中，多项与农村土地制度改革相关。

厘清人与地的关系，始终是农村改革的核心。农地制度改革今年有哪些具体举措？相关改革如何稳妥推进？改革各方利益能否得到更好保障？本报记者走访了一些农民和专家，求解答案。

延——

土地承包再延30年，既是“定心丸”也是“活络丹”；解决人地矛盾不该靠不断平分、细碎化土地规模

“第二轮土地承包到期后再延长30年！”当消息传到山东商河县怀仁镇闫家村时，闫德顺全家都很开心。老闫女儿女婿外出务工，早已在城里买房安家，老两口上了年岁，大田种不动了，想流转出去赚点稳定的租金，可又担心地转出去后收不回。“这下心能放肚子里了。”

闫德顺的“定心丸”，对同村的种粮大户闫墩福来说，就是“活络丹”。他去年在村里流转了100多亩地，建起家庭农场。“眼看着离第二轮承包到期就剩10年了，万一地收回去，我这投入就‘打水漂’了。现在政策定了，我这心更活了，能放手去干了。”

党的十九大报告提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，今年《政府工作报告》明确要将这一政策落到实处。国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为：“这一政策安排既体现了稳，也体现了活”。

稳——改革开放以来，我国农村土地进行了两轮承包，第二轮承包到期后再延30年，将使农村土地承包关系稳定75年。叶兴庆说：“这足以体现保持土地承包关系稳定并长久不变，对拥有承包地的普通农户及流转承包地的新型农业经营主体，都能起到稳预期的作用。”

活——新一轮承包期再延长30年，时间大体是在第二个百年奋斗目标实现的节点，我国的经济结构、社会结构、城乡人口结构等都会发生更大变化，目前的改革举措为届时进一步完善相关政策预留了空间。“随着农村人口代际转换，土地承载的社会保障功能会逐渐弱化，其要素功能愈发彰显，届时应当做出更适合农村生产力发展水平的土地制度安排。”叶兴庆说。

围绕土地承包延期，也有部分农民提出自己的关切：家里人口增加了能再分到地吗？举家进城落户后承包地怎么办？

“这些问题反映的都是人地矛盾。”叶兴庆认为，人多地少是我国的基本农情，人地矛盾会一直存在。解决这个矛盾不能通过不断平分、不断细碎化土地规模来解决。“根据人员增减不断调整土地承包政策，会牺牲制度的稳定性。今后应当通过将承包地承载的生计保障、社会保障等功能交给社会保障体系，同时多渠道、多途径促进农村劳动力转移就业，统筹解决这个问题。”

对于新增人口能否再分地，农业农村部部长韩长赋日前明确表示，总的原则是坚持承包地大稳定、小调整，尊重农民意愿，在政府指导下通过村集体民主协商解决。二轮承包到期时，也将依法和依照农民群众的集体意见来解决这类问题。

关于举家进城落户农户的承包地，现有的政策是退与不退由农户自愿，鼓励依法有偿地退回村集体。叶兴庆说，目前缺少的是权利退出的市场化通道。他建议，可成立跨村、跨乡的公益性农村土地收储整治机构，将离农进城、自愿退出的农户土地收购、整治，然后按照适度规模向外发包。

分——

宅基地“三权分置”改革，有助于将闲置的农房、宅基地用起来，但要防止炒起来

43岁的金雪艳，在江苏苏州市高新区通安镇树山村土生土长。“近些年村里人到城里买房居住的渐渐多起来，村里的不少老屋既没人住，又没法用，只能空在那里。”这两年有公司过来将闲置农房改成民宿后，树山村变了。游客增多，农产品不愁卖，村民腰包越来越鼓。“一年4万多元收入，比不少城里人赚得还多呢。”

金雪艳见证的变化，反映的其实是不少乡村土地供需严重不匹配的现实。

从供给侧看，近年来，由于农村人口迁移日渐增加和土地退出不畅，闲置宅基地和农房增多。中国社科院农村发展研究所《中国农村发展报告（2017）》指出，新世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3045万亩，相当于现有城镇用地规模的1/4。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元。

从需求侧看，乡村休闲、旅游、养老等新产业以及农村电商等新业态在农村发展迅速。仅2017年，全国休闲农业和乡村旅游各类经营主体就达33万家，比上年增加3万多家。“井喷式”的增长态势让农村新产业、新业态的用房用地需求日益强烈，无地无房可用常常成为这些创新主体吐槽的焦点。

“供需无法匹配，其根源在于缺乏相应的制度安排来保障各方权益。”叶兴庆说。今年的中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。“探索‘三权分置’改革，为闲置农房和宅基地的利用提供了空间。应当注意的是，要让闲置的农房、宅基地用起来，同时也要防止炒起来。”

叶兴庆说，判断“用起来”还是“炒起来”，一个很重要的维度是看谁来主导。按照现行的宅基地制度安排，只有农村集体经济组织内部成员才能获得宅基地的使用权，把闲置农房、宅基地用起来，也应强调农村集体经济组织的主导作用，通过与工商资本联营、合作，有效盘活闲置资源。要严格防止投机资本将闲置的宅基地、农房炒起来，更不能让城里的投机资本利用农村宅基地建别墅大院和私人会所。

活权先要确权。目前全国农村宅基地登记发证率达到82%，集体建设用地登记发证率达到76%。国家行政学院教授刘锐说，宅基地确权需要准确把握法律法规和政策规定，不能“一刀切”，不能让违法违规者通过“三权分置”获取超额利益。要处理好违法违规宅基地占有者、合法宅基地权利人以及因各种客观原因没有取得宅基地的农民之间利益平衡。

调——

新增耕地等指标跨省域调剂，将使土地增值收益从发达地区流向欠发达地区，从城市化地区流向非城市化地区

今年的中央一号文件提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。《政府工作报告》对此进行了重申。

叶兴庆表示，此项改革的实质是在全国范围内实现土地增值收益从发达地区流向欠发达地区，从城市化地区流向非城市化地区。“从现实看，东部发达地区经过多年发展，补充耕地的空间基本没有了，难以完成占补平衡，欠发达地区通过土地整治，将新增耕地指标等调剂给发达地区，一方可以获得发展空间，一方可以获得发展资金，实现双赢。”

基层实践早已开始。去年底，四川马边县与浙江绍兴市越城区正式签订土地增减挂钩节余指标流转协议，这是全国首笔土地增减挂钩指标跨省流转。此次签约流转指标共计7000亩，总金额达50.4亿元。四川省国土资源厅相关负责人介绍，指标流转收益将全部用于当地脱贫攻坚，为农村的聚居点建设、扶贫产业发展提供资金支持。

今年全国两会结束之后，国办印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，明确两项新政的实施细则，回应了指标量、价如何确定等社会关切。

就补充耕地跨省统筹而言，《办法》规定，由中央部委充当指标调剂的中间人，以占用耕地类型确定基准价，依据指标需求者经济发达程度收取不同的补偿费用，在5档省份指标调节系数中，北京、上海位列第一档，调节系数为2，重庆、四川、贵州等省份位列五档地区，调节系数为0.5。

就增减挂钩节余指标跨省调剂而言，《办法》明确将由国家统筹跨省域调剂使用的建设用地增减挂钩节余指标限定为深度贫困的“三区三州”（即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）和其他深度贫困县。此项指标量、价均由中央部委指定，不是供需双方自由竞价。专家表示，此规定有利于减少指标供给方的盲目性，避免指标价格大起大落。但要注意的是，计划分配的指标量有可能与各地提供节余指标的潜力、意愿脱节，会造成一些地方自上而下分配节余指标的“生产量”，有可能导致行政推动、强迫命令、违背农民意愿的情况发生，在实际工作中应注意防止。

叶兴庆提醒，资源是最宝贵的，欠发达地区要从长计议，别为了眼前的收益把指标全部腾挪给发达地区，要为自己未来发展留下用地空间。

《 人民日报 》（ 2018年04月09日 17 版）